사회적경제에 대한 정부지원은 정당한가? : 사회적경제 관련 법과 정책의 평가(3)

김종걸(한양대학교 국제학대학원 원장)

4. 정부지원은 어떠한 전제 하에서 가능한가?

1) 정책목표의 분열: 재정지원일자리 vs. 시민사회

먼저 질문해야 할 것은 사회적경제조직에 대한 지원의 목표가 무엇인가에 대한 정리다. 현실에 존재하는 건강한 사회적경제조직이 상당수 있음에도 불구하고 한국사회의 고민은 사회적경제, 특히 중요 구성요소인 사회적기업, 마을기업이 한국 시민사회의 자발적 운동의 결과물만은 아니었다는 점에 있다. 정부의 공식문서에서 사용되는 어법은 취약계층 일자리, 취약계층 사회서비스제공, 공동체, 시민사회, 연대협력, 자율민주 등 아주 다양하게 사용되나 실제로는 취약계층을 경제적 사회적으로 안정화시키기 위한 정부 창조물의 성격이 강하다.

가장 이해하기 쉬운 한국에서의 사회적경제정책의 중요한 목적은 ①시장에서 스스로 자립하기 어려운 사람들에게 질 좋은 일자리와 사회서비스를 제공하는 것. ②영세자영업자의 경영안정성을 확보하는 것이다. 그러한 면에서 정책의 주요대상도 구체적으로는 영세자영업자, 농어민, 실업자, 기초수급자, 차상위계층을 염두에 둔다. 그리고 정책목표를 실현시키는 수단을 마을기업, 자활공동체, 일반협동조합, 사회적기업, 사회적협동조합의 조직화로 이해된다.

가령 사회적기업정책은 “우리 사회에 충분히 공급되지 못하는 사회서비스를 확충하고 새로운 일자리를 창출”하기 위해 실시되며(사회적기업육성법 제1조), 협동조합정책은 “조합원의 복리증진과 상부상조를 목적”(협동조합기본법 제5조)으로 설립된 협동조합에 대해서 정부는 ‘적극협조’(제6조)하고 향후 발전을 위한 ‘기본계획’(제11조)을 세우는 것과 같은 지원을 약속하고 있다. 자활사업은 ‘국민기초생활보장법’ 상에 있어서 근로능력이 있는 수급자에게 “자활에 필요한 사업에 참가할 것을 조건으로 하여 생계급여를 실시”(제9조)하며, 자활을 돕기 위한 자활센터(제15조), 자활기업에 대한 지원(제18조) 등도 규정한다. 마을기업도 안전행정부의 정책사업명으로서 2010년 ‘자립형 지역공동체사업’을 시작으로 2011년 ‘마을기업 지원사업’으로 계속되고 있다. 모두 다 취약계층의 자립지원과 사회서비스 확충이 주요한 정책목표로 되는 것이다. 사회적기업의 경우 ‘예비 사회적기업’ 범주의 신설, 사회적 목적 속에 지역사회 공헌형 신설 등에 의해 그 범주를 확대시키고 있는 것은 사실이나, 설립된 압도적 다수는 취약계층에 대한 일자리 제공 혹은 사회서비스 제공이 목적인 기업인 것은 부정 못한다. 애초부터 사회적기업정책이 정부의 취약계층 일자리 창출사업의 일환으로 이루어졌다는 점, 그리고 고용노동부 지도하에 지원예산이 들어가 있다는 점은 사회적기업에 대한 명확한 법적 기준을 만드는 계기가 되었다. 마을기업 또한 지역주민 중심의 마을기업을 육성하는 것이 목적이며, 2017년 8월 현재 1,343개 마을기업에 14,087명이 고용되어 있는 것이 강조되기도 한다.

정부의 지원대상이며 그 목적이 일자리와 사회서비스의 제공에 있다면 굳이 사회적경제라는 고깔모자를 씌우지 않아도 정책목표는 충분히 달성될 수 있다. 만약 자활기업, 마을기업, 사회적기업이 영리분야에서 스스로 성장해 나간다면 굳이 그것을 막을 이유는 없는 것이다. 그러한 측면에서 보면 사회적경제를 “공동체 구성원의 공동이익과 사회적가치의 실현을 위하여 사회적경제조직이 호혜협력과 사회연대를 바탕으로 사업체를 통해 수행하는 모든 경제적 활동”(사회적경제법 윤호중법안 제3조)이라고 규정한 것은 애초의 정책목표와도 배반되는 것일 수도 있다.

여기서 우리는 2가지 선택기로에 서게 된다. ①지원대상의 자립적 발전이 목적인가. 아니면, ②사회적경제 원칙을 견지하는 조직으로서 발전해 나가는 것이 목적인가를 선택해야 한다. 사회적경제법 정부수정안 제2조에서 사회적경제조직이 이윤을 사회적 목적 실현을 위하여 우선적으로 사용하기를 ‘노력’해야 한다고 규정한 것은 바로 이러한 고민의 반영이다. 그리고 그 고민이 해소되지 않은 한 사회적경제의 지속적인 발전은 어려워진다.

2) 지원의 정당성 확보: 다(多)지원과 고(高)책임의 교환

한국에서 작동되는 사회적기업, 협동조합, 마을기업, 자활기업 등에 대한 지원은 과연 정당화 가능한가? 지원의 정도는 사회적기업>자활기업>마을기업>협동조합의 순서로 이어진다.

[표 4] 사회적경제 유형별 주요 지원정책

자료: 『사회적경제활성화방안』(일자리위원회 관계부처합동, 2017.10.)

사회적기업은 인건비, 사회보험료, 사업개발비 등 일부를 지원받으며 세제혜택도 존재한다. 자활기업은 인건비, 사업비 등 일부를 지원받으며 사업 및 시설자금에 대한 별도의 융자도 존재한다. 마을기업은 사업비, 협동조합은 판로지원, 교육홍보 등의 간접지원에 불과하다.

사회적기업을 기준으로 생각했을 때 논점은 바로 ‘취약계층’의 범위이다. 현재 대한민국의 취약계층의 범위에서 가장 엄격하게 규정되어 있는 것은 바로 ‘국민기초생계보장법’에 규정된 취약계층이다. 이 법에 의거한 기초수급자는 중위소득의 43%미만까지를 말한다. 그리고 43%에서 50% 미만은 차상위계층으로 불린다. 따라서 일반적으로 OECD의 기준, 즉 중위소득의 50% 미만이라는 기준을 따른다면, 기초생활수급자와 차상위계층을 합친 것이 대한민국의 빈곤층이 된다. 참고로 정부가 발표한 2018년 기준중위소득은 월 1,672,105원(1인 가구), 4,519,202원(4인 가구), 7,027,359원(7인 가구)이다. 따라서 4인 가구를 기준으로 한다면 월수입이 225만원 미만이면 빈곤층이라고 말 할 수 있다. 이들 계층에 대해서 정부는 자활노동을 전제로 생계급여(중위소득 30% 미만), 주거급여(중위소득 43% 미만)(주16), 의료급여(중위소득 40% 미만)(주17), 교육급여(중위소득 50% 미만)(주18) 등을 제공한다. 2018년 기준 1인가구기준으로 중위소득의 30%는 501,632원였다. 만약 취약계층의 월소득 인정액이 30만원이라면 나머지 201,632원을 정부가 지급하는 방식이다.(주19).

기초수급자 중 흔히 보이는 사람들, 즉 재산도 근로능력도, 그리고 부양가족도 없는 병든 고령자를 상정했을 경우, 그들의 수입은 생계급여 50만1,632원, 주거급여 20만원이 전체일 것이다. 의료급여는 1종이 될 것임으로 5만원이상 치료비는 정부가 지원한다. 그렇다면 한 달 65만원 정도가 그들이 주거비와 생활비를 사용하는 액수다. 그러나 소득이 없다고 모두가 기초수급자 혹은 차상위계층이 될 수 있는 것은 아니다. 국민기초생활보장법 제8조2항에 의하면, 부양의무자가 빈곤층이거나, 병역 혹은 징역에 가 있는 상황이 아니면 지원받기가 어렵다. 경제력 있는 부양의무자가 그 의무를 저버렸을 때에는 더 이상 구제받을 방법이 없다. 많은 독거노인들의 가난이 자식들의 무관심에서 비롯된 상황을 생각하면 기초생계조차도 보장받지 못하는 수많은 노인들이 존재하고 있다고 봐야 한다. 길거리 종이모아 고물로 파는 노인들의 비극이다.(주20).

또 하나 확인해야 할 것은 기초수급자가 됨으로서 얻을 수 있는 이득이 상당히 크다는 것이다. 특히 의료비 혜택은 크다. 기초수급자인 경우 월 5만원만 지불하면 어떠한 병이라도 정상적으로 치료받을 수 있다. 가장 문제가 되는 것은 기초수급자 혹은 차상위계층보다는 수입이 있으나 중증질환을 가진 사람들이다. 여러 가지 사정으로 기초수급자가 되지도 못하며, 병원비 부담에 제대로 치료받지 못하는 상황 또한 발생한다. 더욱 더 가난해져야 생명유지가 가능한 상황에 까지 빠지는 것이다.

어찌했던 간에 한국에서 취약계층에 대한 기초부조의 시스템을 만들어 놓은 것은 잘한 일이며 그 대상을 더욱 확대시켜야 하는 것은 복지사회를 만들어가는데 있어서 필수적인 작업일 것이다. 특히 사회적경제의 범위로 인정받아 지원대상으로 간주되는 자활기업의 경우 법적으로 엄격히 규정된 취약계층 혹은 차상위 계층을 대상으로 하고 있다는 점에서 충분히 의미가 있다. 시혜적 복지대상자를 생산적 복지로 전환시켜 가는 중요한 정책틀이며, 이에 대한 정부지원은 충분히 정당화 가능하기 때문이다.

그러나 사회적기업의 경우는 좀 다르다. 같은 ‘취약계층’이라는 단어를 쓰고 있으나 그 범위는 전혀 다르다.

사회적기업육성법 제2조에는 “‘사회적기업’이란 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하거나 지역사회에 공헌함으로써 지역주민의 삶의 질을 높이는 등의 사회적 목적을 추구하면서 재화 및 서비스의 생산·판매 등 영업활동을 하는 기업으로서 제7조에 따라 인증 받은 자를 말한다.”고 규정한다. 그리고 “‘취약계층’이란 자신에게 필요한 사회서비스를 시장가격으로 구매하는 데에 어려움이 있거나 노동시장의 통상적인 조건에서 취업이 특히 곤란한 계층을 말하며, 그 구체적인 기준은 대통령령으로 정한다.”고 말한다.

그렇다면 구체적으로 취약계층의 범위는 어디까지인가? 사회적기업육성법의 시행령 제2조에는 취약계층을 다음과 같이 열거하고 있다. ①저소득자(전국 가구 월평균 소득의 100분의 60 이하), ②고령자(55세 이상), ③장애인, ④성매매피해자, ⑤청년/경력단절여성 중 고용촉진장려금 대상자, ⑥북한이탈주민, ⑦가족폭력피해자, ⑧한부모가족 지원법에 의한 지원대상자, ⑨결혼이민자, ⑩갱생보호대상자, ⑪범죄구조피해자, ⑫기타(1년이상실업자/노숙인/약물알콜도박중독자 등). 이 취약계층의 범위는 ‘국민기초생활보장법’ 상에서의 취약계층(기초수급자와 차상위계층)보다는 상당히 넓은 범위를 포괄한다.(주21). 가령 2018년 정부발표 기준중위소득은 4인가족 기준 4,519,202원이었다. 중위소득의 50%인 차상위계층을 염두에 둔다면 취약계층은 월 소득 2,259,601원이 기준점이 된다. 그러나 같은 해 고용노동부의 사회적기업 인증의 기준이 되는 월평균소득은 5,810,309원이며, 취약계층의 기준인 60%미만을 따지면 3,486,186원이 된다. 기준점이 ‘중위소득의 50%’가 아니라 ‘평균소득의 60%’임을 명심해야 하며, 그 격차는 월 120만원 정도가 된다. 55세 이상의 고령자기준 또한 그렇다. 벤츠를 몰고 다녀도 55세 이상이면 취약계층이며, 이들을 고용한다면 취약계층이 되는 것이다. 해외유학을 다녀온 청년이라도 구직에 어려움을 겪고 있으면 취약계층이다. 이렇게 넓게 취약계층을 규정시키면 대한민국의 거의 모든 민초들의 경제행위가 취약계층 사업이며, 사회적기업에 대한 정부지원은 일반 민초기업에 대한 역차별 수단이 된다. 만약 같은 업종에서 이 상황이 발생할 경우 역차별과 불평등감은 더욱 커진다.

혹자는 사회적기업 인증조건 중 이윤배분의 제약(1/3 이상 배당금지)을 말한다. 그러나 그것은 전혀 제약조건이 아니다. 예비 및 본 사회적기업 지원을 5년 받은 이후 얼마든지 영리기업으로 전환 가능하기 때문이다.

이 역차별의 문제는 마을기업이라고 자유롭지 않다. 2016년 현재 마을기업의 업종은 일반식품(42.8%), 전통식품(15.6%)로 60% 가까이가 식품업종이다. 같은 마을에 지원받는 떡집과 지원받지 못하는 떡집이 공존하는 것이다. 공동체가 공동으로 소유하거나 이용하는 것이 마을기업의 본래 지향형태임을 생각하면 한국의 상황은 상당히 일탈되어 있다.(주22).

이것을 해결하는 방식은 지원에 따른 새로운 제약조건(법인격)을 부여하는 것이다. 자활기업과 같이 엄격히 규정된 취약계층의 경제행위에 대해 보편적으로 행해지는 지원은 충분히 정당성을 가질 수 있다. 그러나 사회적기업, 마을기업의 경우에는 지원에 따른 확실한 책임을 지게 하는 것이 바람직하다. 책임의 중요 구성요소는 이윤의 배당금지(Profit Lock)와 청산 시 잔여자산의 분배금지(Asset Lock) 규정이다. 배당금지의 정도, 외부투자자본의 회부가능성 정도 등 제도설계는 다양한 옵션이 필요하나 적어도 영국의 CIC(Community Interest Company)와 같은 새로운 법인격의 도입이 필요한 이유이기도 하다.(주23).

3) 참여의 확대와 투명성

사회적경제가 사회문제를 풀기위한 시민의 주체적 노력이라고 한다면 당연히 사회의 자발성과 선의를 동원하는 것은 중요하다. 기업, 종교, 학교, 일반시민의 기부와 자원봉사, 윤리적 소비와 투자가 중요한 역할을 한다. 사회적경제란 시민의 신뢰와 호혜의 공간인 ‘사회’를 기반으로 하며 사회적경제의 크기란 그 ‘사회’의 총량의 범위를 벗어나지 않는 것이다.

그렇다면 우리의 과제를 다음과 같이 설정할 수 있다. 어떻게 하면 사회의 총량을 늘릴 수 있을까. 해결의 실마리는 시민의 참여의 공간을 확대하는 것이다. 시민들이 중앙 및 지역사회의 각종 문제를 풀어가는 주체로 되는 것이다.(주24). 필자는 사회적경제란 일상 속에서의 정치 및 사회참여와 맞물렸을 때 제대로 작동될 수 있다고 믿는다. 그러한 면에서 현재 형식적으로만 존재하는 주민자치위원회는 실질적 자치의 가장 기초단위가 되어야 한다. 경우에 따라서는 2012년 5월 정부 행정개혁위원회에서 제안했던 모델들, 즉 현재의 읍면동 사무소를 주민자치위원회의 산하에 두는 것과 같은 새로운 주민참여모델이 강구되어야 한다.(주25). 그것만이 아니다. 지역발전계획의 수립과 실행을 기초자치단위로 이양하는 (가칭)지방발전법 제정도 필요하다. 주민참여, 골목상권, 지역복지 등의 각종 과제는 마을과 기초 단위에서 제대로 계획되고 실행될 수 있다. 마을 주민 스스로 마을경제와 복지의 발전 계획을 세우는 것, 그리고 기초지자체가 각각의 계획을 종합하는 것이 사회적경제발전의 중요한 기반이 되는 것이다.

다음으로 필요한 것은 시민조직의 투명성을 확보하는 것이다. 이것을 위한 ‘(가칭)시민공익위원회’의 설립은 상당히 시급한 과제다. 현재의 시민조직의 회계장부는 과연 믿을 만한가. 정부의 비영리 단체 및 자원봉사 활성화 지원금은 투명하게 운영되는가. 아쉽게도 이 모든 것을 판단할 정보는 거의 없다.생각되어질 수 있는 규율방식은 법원이 시민사회단체의 비영리 여부만을 심사하는 미국식 모델보다는, 정부부처나 지방자치단체들로부터 독립된 하나의 기관이 시민사회단체의 비영리성과 공익성을 심사하는 영국식 모델을 고려해 볼만 한다.영국의 자선위원회(Charity Commission)는 공익성을 가진 시민조직의 활동에 대한 보고를 받고 이를 인터넷에 공개하며, 정기적으로 철저한 조사도 실시한다. 그러한 면에서 ‘시민공익위원회법’은 조속히 공론화과정을 거쳐 갈 필요가 있다.

이상과 같이 사고한다면 우리는 다음과 같은 질문을 다시 던지게 된다. 과연 사회적경제정책을 기획재정부가 통괄하는 것이 맞는가? 사회적경제정책이 경제정책, 사회정책, 시민사회정책의 하이브리드 지점이라는 것을 생각했을 때 차라리 영국과 같이 별도의 시민사회청(Office of Civil Society)을 설립하는 것이 방법이 아닌가? 아니면 분권형 총리가 앞으로의 시대정신이라고 한다면 총리실에 사회혁신실을 두고 그곳에서 관장하게 하는 것이 바람직하지 않은가? 과거 박근혜 정부 시기 사회적경제 활동가들이 여러 가지 우려에도 불구하고 사회적경제의 최고 조율부처로 기획재정부를 생각했던 이유는 그 정부가 시민사회의 자율성을 중요시한다고 볼 수 없었기 때문이다. 그들이 중시했던 시민사회는 냉전사고에 빠진 관제시민단체였기에 그 위험성이 더욱 컸었다. 그러나 새로운 정부는 시민의 권리와 자발적 참여를 통해 경제사회의 발전을 추진해야 하는 사명이 있다. 새로운 시대에 맞는 새로운 거버넌스 시스템을 구상할 시기에 온 것도 사실이다. 그러한 면에서 사회적경제정책의 담당부처를 별도의 청 설립, 혹은 총리실로 옮기는 것도 고려해 봐야 한다.

반가운 것은 현재 국회에 더불어민주당 윤호중 의원 발의의 시민공익위원회법이 제출되어 있다는 것이다. 시민조직의 투명성을 확보해 가는 중요한 법적 기반인 만큼 20대 국회에서 사회적경제기본법과 함께 시급히 입법절차를 밟기를 희망하고 있으나 영 논의가 진척되지 않는 것 같아 아쉬움이 크다.(끝).

(각주)

16. 당연히 집값이 다르기 때문에 지역마다 지급액은 차이가 난다. 서울의 경우 최대 월 20만원이 지원 금액이다. 그래서인지 1인가구가 주로 살고 있는 서울의 쪽방촌의 월 임대료는 대강 20만원으로 책정된다.

17. 의료비지원은 병증의 정도에 따라서 상당히 다른 지원을 받는다. 크게는 1종수급자와 2종수급자로 나눈다. 1종수급자는 기본적으로 국민건강보험에서 유지하는 급여항목은 무료다. 일부 자기부담이 존재하나 그 상한선이 정해져 있다. 수급자가 한 달(30일간) 중 의료비가 2만원을 초과하면 초과금액의 50%를 보상받고 5만원을 초과하면 전액을 보상받는다. 2종수급자는 급여항목의 15%(입원시 10%)만 본인이 부담한다. 단지 본인부담의 상한선이 크다. 한 달 중 의료비가 20만원을 초과한 경우, 초과금액의 50%를 보상한다. 60만원을 초과하면 초과금액 전액을 보상한다.

18. 이 가족의 아이들은 가령 고등학생의 경우 1인당 입학금, 수업료, 교과서비용이 면제되며, 부교재비가 1인당 10만5천원, 학용품비가 5만7천원 지급된다.

19. 소득 인정액이란 근로소득만이 아니라 재산의 소득환산액, 부양가족의 부양비 등을 포함하여 지원대상 가구의 전체소득을 산정하는 것이다.

20. 2019년4월1일자 「경향신문」에는 이지훈씨(53·가명)가 국민기초생활수급자로 인정받는 데 걸린 7년간의 시간에 대한 기록이 있다. 1급 시각장애인이며, 피부암의 일종인 악성 흑색종을 앓고 있다. 장애와 병 때문에 일자리를 구할 수 없어 늘 생활고에 쪼들렸음에도 걸린 시간이다. 과도한 서류요구, 부양의무자들의 무관심 등이 그 원인이다.

21. 고용노동부, 『2019년도 사회적기업인증 업무지침』.

22. 영국의 마을기업(community business)의 상당수가 마을의 공동시설(community hub), 산촌지역의 스포츠센터 및 교통편의 사업인 것을 생각하면 현저한 차이가 난다. 전대욱, “한국 마을기업의 현황과 진단” 행정안전부 마을기업정책포럼 (2017. 10. 27. 발표).

23. 새로운 법인격 논의에 대해서는 김혜원, “사회적기업 인증제도 현황 및 법인격 부여 필요성”, 재단법인 동천 사회적경제법제도 발전방향 세미나, 2017. 11. 27. 발표) 참조.

24. 민주주의자 밀(J.S.Mill)도 그의 『대의정부론』에서 다음과 같이 말한다. “가장 주목해야 할 점은 시민 개개인이 드물더라도 공공기능에 참여하면 도덕적 측면에서 긍정적인 변화가 생긴다는 사실이다. 사람들이 공공의 영역에 참여하면 자기와 관련 없는 다른 이해관계에 대해 저울질하게 된다. 이익이 서로 충돌할 때는 자신의 사적인 입장이 아닌 다른 기준에 이끌리게 된다…결국 자신이 사회의 한 구성원이라는 느낌을 가지게 되면서 사회 전체의 이익이 곧 자신에게도 이익이 된다는 생각을 품는다.” J.S.Mill(서병훈 번역), 대의정부론 (2012), 73.

25. 지방행정체제개편추진위원회, 『대한민국 백년대계를 향한 지방행정체제개편』, 2013년, 210쪽. 물론 지역주민의 대표성을 담보하고 참여를 독려하는 주민자치위원회 구성원칙을 마련해야 한다.