사회적경제에 대한 정부지원은 정당한가? : 사회적경제 관련 법과 정책의 평가 (1)

 

김종걸(한양대학교 국제학대학원 원장)

새삼 사회적경제의 중요성이 강조되는 이유는 기존의 자본주의와 국가의 작동방식이 실패하고 있기 때문이다. 여기에 때때로 벌어지는 글로벌금융위기, 재정위기와 같은 교란요인이 더해지면 정책담당자의 고민은 더해진다. 그동안 이에 대응하는 정부의 정책은 명확했다. 첫째는 작지만 똑똑한 정부를 만드는 일이다. 특히 복지행정의 폭증 속에서 작은 정부가 시민사회의 역량과 잘 결합되는 것이 필요하다. 둘째는 새로운 성장동력을 마련하는 것이다. 단기적인 재정금융정책이라는 마중물이 아닌 중장기적인 발전전략의 정비다. 관건은 사회 전체의 경제적 참여도를 어떻게 늘려갈 것인가에 있다. 성장에서 소외받았던 지역 및 사람들을 경제적으로 재조직하는 것, 즉 새로운 내발적(內發的) 성장이 강조된다. 그리고 이러한 성격의 성장에 사회적경제가 아주 유용하다는 것은 국제적으로 받아들여졌던 논리였다.

그러나 사회적경제가 중요하다는 점과 그것을 정부가 단기에 육성할 수 있다고 사고하는 것 사이에는 커다란 간극이 있다. 사회적경제는 시민사회의 자발성을 기반으로 하며 그 자발성은 정부의 보호/육성과는 정반대의 지점에 있는 경우가 많다. 정부의 지원에만 의존하는 사회적경제의 각 영역은 스스로 살고자 하는 자생력을 잃어버린 채 정부기구의 기생조직으로 변화되어 버린다는 것은 그 동안 정부지원의 역사가 보여준 역설이었다. 이제 고민해야 할 것은 정부지원 속에서도 기업체로서의 고유의 역동성을 유지하게 하는 것이다. 구체적으로 어떻게 해야 하는가? 이 글에서의 과제이다.

1. 정부지원의 필요성 인식

사회적경제에 대해서 정부가 지원해야 한다는 논리는 거의 모든 나라가 공유한다. 이 논리는 가장 사회적경제가 발전하고 있다고 일컬어지는 유럽연합에서도 마찬가지다.

가령 유럽의회에서는 2009년 2월 19일, 사회적경제에 대해 48개 항목의 결의문을 채택하고, 그 제1조에서 사회적경제의 중요성에 대해 다음과 같이 강조한다(주1). “사회적경제는 이윤창출(profitability)과 사회적 연대(solidarity)를 결합하고, 질 좋은 직장을 창출하고, 사회적, 경제적, 지역적인 유대를 강화하며, 사회적 자본을 축적시키며, 활동적인 시민역량을 증진시킨다. 또한 사람을 최우선하는 민주적 경제운영으로, 지속가능한 발전과 사회적, 환경적, 기술적인 혁신을 가능하게 한다.” 그리고 사회적경제가 위와 같은 좋은 성격을 가지고 있기 때문에 유럽연합의 소속국가들은 그 중요성을 인식해야 하며 각종의 지원체계(세금감면, 금융지원 등)를 구축해야 한다고 선언했다(제9조).

UN에서도 인식은 같다. 2009년 국제연합은 2012년을 ‘세계협동조합의 해’로 규정하고, 협동조합이 ①경제사회발전과 밀레니엄개발목표(MDGs)의 완수에 공헌한다는 사실을 인식하고, ②그 성장을 촉진시켜야 하며, ③성장을 위한 우호적인 법/제도 및 정책을 실시할 것을 권고한 바 있었다.(주2). 당시 반기문 유엔사무총장은 다음과 같이 강조했다. “협동조합은 가치에 기반하고 있다는 명확한 사실 때문에, 경기가 나쁜 어려운 시절에도, 더욱 생존력과 회복력이 강한 비즈니스라는 것을 증명했다. 이 성공이 많은 수많은 가족과 지역공동체가 가난으로 전락하는 것을 막아줄 수 있었다.”(주3). 2009년 글로벌금융위기라는 하에서 협동조합으로 대표되는 사회적경제는 경제위기 극복의 중요한 수단으로 위치할 수 있었다.

많은 논자들이 지적하고 있듯이 유럽연합은 한국과 비교해 사회적경제 선진국이다. 유럽연합 27개국에서 사회적경제(협동조합, 공제조합, 결사체)에서 일하는 사람들은 2010년 현재 1,400만명에 달하며, 이 인원수는 전체 고용인원에 6.53% 정도 된다.(주4).

비교의 잣대가 달라서 한국과의 면밀한 비교분석은 불가능하나 한국은 2017년 현재 총 고용인원(25,936천명) 대비 ‘사회적경제기본법’ 상의 사회적경제기업 종사자수(사회적기업, 협동조합, 마을기업)가 368,268명(복수지위에 따른 중복포함)으로 전체의 1.4%에 불과하다.(주5). 아주 보수적으로 계산해도 유럽의 협동조합종사자가 460만명 정도로 전체 고용인원의 2.1% 되기 때문에 한국보다는 상당히 크다고 봐야한다. 물론 나라마다 편차는 크다. 가령 스웨덴(11.2%), 벨기에(10.3%), 네덜란드(10.2%) 등은 전체고용인원의 10%를 넘어선다. 그 다음으로 이탈리아(9.7%), 프랑스(9.2%), 스페인(6.7%), 독일(6.4%), 영국(5.6%), 그리스(2.7%) 등으로 이어진다.

상대적으로 사회적경제와 관련된 인식이 강할 것 같은 유럽인데도, 전통적인 협동조합, 공제조합 등과는 다른 형태의 조직이 많아지며 이에 대한 일반국민의 이해를 확산시키는 것은 정부의 중요한 역할 중 하나로 부각된다. 특히 ‘사회적기업’이란 단어는 이들에게도 낮선 단어다. 그래서인지 2011년 10월에 발표된 유럽연합의 결의문(소셜비즈니스 이니셔티브)에서는 사회적기업을 “사회적경제의 행위자(operator)”로 규정하고, 그들이 직면한 여러 가지 어려움에 대해서 구체적으로 열거한다.

일반적으로 설명되는 유럽에서의 사회적경제란, “자본보다 인간 및 사회적 목표를 우선하면서 민주적인 의사결정구조를 가지고 있는 조직들”을 일컫는 말이며, 구체적으로는 협동조합, 공제조합, 각종 결사체(association) 등을 말한다. 그러나 최근의 경향으로서는 사회적 문제를 풀기위한 조직들이 많아지면서 그 사회적 중요성은 더욱 커지게 된다. 그런데 19세기 자본주의 발달과정에서 스스로 살아남고자 했던 각종 자조(self-help)조직들에서 보이는 직접적인 자신의 문제해결 조직만이 아니라 ‘확대된 자신’의 문제(사회적 문제)를 해결하기 위한 조직들(사회적 협동조합 등)도 급속히 증가한다.

여기에서부터 새로운 고민은 시작된다. 특히 이들 조직에게 있어서 자금조달의 어려움에 대한 고민이 많은 듯하다. 가령 장애인 등 취약계층 고용의 사회적협동조합을 가정해 본다면, 생산성이 상대적으로 낮고 이윤배당이 제한되기 때문에 자금을 공급하는 쪽의 대출 리스크가 크며 투자 인센티브가 작다는 문제는 정부의 공식문헌에서 많이 지적된다. 그리고 여전히 유럽에서조차도 이들 조직에 대한 낮은 세간의 인식(low degree of recognition)이 이러한 어려움을 가중시킨다고 말한다.

그래서 유럽의회에서는 2012년 다음의 11가지의 행동지침을 발표했다. ①사회적기업의 민간 자금시장으로의 접근성 강화, ②소액대출(마이크로 크레디트) 발전을 위한 법제도 정비, ③사회적기업 창업 및 확장지원을 위한 별도의 9천만 유로의 자금공급, ④유럽사회기금(European Social Fund)에서의 사회적기업에 대한 우선투자, ⑤사회적기업의 베스트 프랙티스 등에 대한 종합적 분석, ⑥사회적기업의 인증 및 상표에 관한 정보공유, ⑦국가 간 혹은 지자체간 사회적기업 상호학습, ⑧사회혁신플랫폼(Social Innovation Europe Platform)과 관련 데이터베이스 구축, ⑨회원국의 협동조합, 공제조합, 결사체에 대한 공통의 법적 기준의 마련, ⑩공공조달의 활용, ⑪정부보조금 관련된 제도의 단순화 등이 그것이다.(주6). 이러한 인식은 2015년의 유럽연합 결의문(사회적기업과 사회혁신에 관한 결의문)에서도 그대로 이어지고 있다. 즉 사회적기업 혹은 사회연대기업들이 많은 어려움을 겪고 있기 때문에 정부는 공공시장조달 시장, 자금공급 및 교육 분야에서의 지원을 강화해야 한다는 것이다.(주7).

2. 한국정부의 사회적경제 지원체계

사회적경제가 중요하기 때문에 정부가 지원해야 한다는 인식은 특히 현 문재인 정부 하에서는 아주 강하게 나타난다. 가령 2017년 10월에 발표된 ‘사회적경제 활성화방안’에 써져 있는 3쪽에서 9쪽까지의 문장을 정리하면 다음과 같이 요약 가능하다.(주8).

“전 세계적으로 빈부격차/고용불안/고령화 등의 구조적 문제가 심각해짐에 따라 사회적경제의 중요성이 부각되고 있다. 주요 선진국들도 사회적경제 활성화를 적극 추진 중에 있다. 우리나라도 지난 10여년간 부처별로사회적경제 지원정책을 마련하여운영해왔으나 아직 그 수준이 미흡하다. 좀 더 강력한 정부지원에 의해 사회적경제를 키워 나가야 한다.”

한국정부의 지원체계는 크게 금융 및 판로, 그리고 인력 및 기타지원(세제지원 등)에 초점이 맞추어져 있다. 사회적경제기업도 중소기업인 경우 한국의 중소기업지원체계 속에 들어가 있다. 가령 중소기업기본법의 제2조에는 중소기업 범위에 ‘사회적기업 육성법’에 따른 사회적기업, ‘협동조합 기본법’에 따른 협동조합, 협동조합연합회, 사회적협동조합, 사회적협동조합연합회, ‘소비자생활협동조합법’에 따른 조합, 연합회, 전국연합회 등도 중소기업의 범위에 해당된다고 명시하고 있다. 이 의미는 우리나라의 중소기업 지원체계 속에 이들 조직도 공통적으로 적용된다는 것을 말한다. 한국의 중소기업 지원체계는 중소기업기본법에 입각하여 지원의 근거조항을 만들고, 이후 여성, 장애인 등 각 대상기업에 대한 지원체계를 개별법(여성기업법, 장애인기업법 등)에 의해서 지원하는 형태로 되어 있다. 이것은 사회적경제기업의 경우에도 마찬가지다. ‘사회적경제기업’이라는 범주를 설정하고 이들에 대한 지원을 별도로 규정함으로서 지원체계를 구축하려 한다.(주9).

1) 금융지원

먼저는 금융지원이다. 금융지원이 필요하다는 인식의 기반에는 사회적경제기업의 자금조달이 어렵다는 것에서 출발한다. ‘사회적기업 자금조달에 관한 조사’(2015년 고용부)를 보면 사회적기업의 자금조달에서 정부보조금(51.4%)과 특수관계인으로부터의 차입(43.6%)이 대부분을 차지한다. 협동조합실태조사(제2차조사)에서도 출자금(70.8%), 부채(29.2%)이며, 금융기관 대출경험(9.2%)은 낮은 것으로 판명된다. 따라서 정부는 기존의 금융전달체계에 사회적금융 관련 투자, 융자, 보증을 더욱 확대하며, 사회적경제 조직을 위한 전용금고를 설치하는 것을 주 내용으로 하는 지원정책을 발표했다.

첫째는 대출확대다. 휴면예금 재원을 활용한 서민금융진흥원의 (예비)사회적기업 대출한도를 연간 50-80억원 규모까지 확대하며(2016년에는 9.5억원 지원), 중소기업정책자금(저금리 2.0-3.35%의 장기자금) 중 사회적경제기업(사회적기업, 협동조합, 마을기업, 자활기업 등)에 지원을 확대하고(2017년 200억원에서 2018년에는 350억원), 2018년 소상공인 일반경영안정자금 중 사회적경제조직 전용자금으로 50억원을 신규편성(자금수요에 따라 필요시 최대 100억원까지 확대)하기로 했다.

둘째는 보증확대다. 신용보증기금의 보증지원을 확대(2017년 66억원에서 2018년 400억원으로) 하고, 신용보증기금에 사회적경제 지원계정을 신설하기로 했다. 이 계정을 통해 향후 5년내 최대 5,000억원까지 보증 공급 추진하는 계획을 세웠다. 그 외, 마을기업·자활기업에 대한 보증 신상품의 도입·운영(보증한도 1억원), 지역신용보증재단의 보증확대(2017년 97억원에서 2018년 150억원), 사회적기업·협동조합뿐만 아니라 마을기업·자활기업에게 까지 특례보증 대상의 확대, 기술기반의 소셜벤처에 대해서 기술보증기금을 통해서 향후 5년간 5천억원 규모의 보증 공급의 확대 등이 발표되었다.

셋째는 투자확대다. 2016년2월에 조성된 대한민국의 대표적인 중소/벤처기업 투자펀드인 성장사다리펀드(KDB, IBK, 은행권청년창업재단의 총 출자규모 1조8,500억원) 내에 사회투자펀드를 조성(2018년 300억원)하고 향후 5년간 최대 1,000억원까지 단계적으로 확충할 것을 발표했다. 또한 고용노동부의 기존의 모태펀드(2011-15년 182억원 조성)를 확대하고, 중기벤처부의 벤처투자를 위한 모태펀드(2018년 현재 4조6,087억원)에서 소셜벤처에 대해서 별도의 1200억원 내외의 임팩트펀드를 조성하며, 향후 2022년까지 그 조성규모를 5,000억원까지 확대할 것을 검토하겠다고 발표했다. 신협중앙회에도 사회적경제기업 지원을 위한 전용기금을 설치(年 100억원 규모)하며, 신협법 개정으로 신협의 사회적기업 등 他법인에 대한 출자 허용하고 새마을금고의 지역, 사회적금융 역할을 강화하는 것을 추진한다고 발표했다.

넷째는 사회적경제에 공급되는 별도의 도매금융을 마련하는 것이다. 위의 대출, 보증, 투자확대는 기존의 사회적경제기업에 대한 금융전달체계를 이용하여 그 액수를 더하는 것이었다면, 새로운 도매금융의 개설은 전혀 새로운 금융전달체계를 정비하는 것이었다. 이에 따라 한국형 BSC(big society capital)을 표방한 (재)사회가치연대기금은 2019년 1월 공식 출발했다.(주10). 향후 민간 및 정부의 출연 및 출자, 그리고 미소금융재원에서도 출자하도록 서민금융법을 개정하여, 향후 5년간 3000억원의 기금을 조성하는 것을 목표로 하고 있다. 이 자금들은 앞으로 인증 받은 사회적금융중계기관을 사회적금융수요자에게 직접 전달될 예정이라고 한다.

2) 판로 및 인력양성 지원 등

위의 금융지원과 함께 가장 중점을 두고 있는 것 중 하나는 바로 판로지원이다. 현재 국회에 계류되어 있는 ‘사회적가치법’은 바로 이 구매촉진과 관련된 것이다. 가령, 민주당 박광온 의원이 발의한 ‘공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안’(일명 사회적가치법)의 제1조에서, “이 법은 사회적 가치 실현에 관한 기본적인 사항을 규정하고 국가, 지방자치단체 등이 정책을 수행하는 과정에서 이를 적극적으로 고려하도록 함”이 법제정의 목적임을 천명하고, 구체적으로는 제5조2항에서, “공공기관의 장은 정책 등을 수행하는 과정에서 물품/공사 및 용역 등에 관한 계약을 체결하는 경우, 국/공유재산 및 정책 등에 관련된 사무 또는 권한을 위임?위탁하거나 이에 관한 계약 또는 협약을 체결하는 경우, 사회기반시설에 대한 민간투자 등 민관협력에 관한 계약 또는 협약을 체결하는 경우에는 사회적 가치를 실현하는 민간부문의 수주(受注) 기회가 늘어나도록 우대할 수 있다”고 규정한다.

대부분의 정부 공식문헌에서는 사회적경제기업에 대해서 공공조달 낙찰이최저가격 중심으로 이루어짐에 따라 사회적 가치에대한 고려가 미흡했다고 지적한다. 더구나 국가 및 지자체 등은 중소기업, 여성기업 등의 제품을 일정 수준 이상 구매해야 하나, 사회적경제기업 제품구매는 강제성 결여되어 있어 이에 대해 시정해야 한다는 것이다.

정책수단은 국가, 지자체 등의 사회적경제기업 제품에 대한 우선구매를 촉진하는 것이다. 이를 위해 정부는 국가계약법을 개정하여 “낙찰기준에 사회적 가치 반영 원칙을 신설”하고, 사회적기업, 사회적협동조합, 자활기업, 마을기업에 대한 물품 및 용역입찰에 대한 가점을 확대한다고 발표했다(중앙정부는 기존의 1.7점에서 2점으로, 지자체는 기존의 0.5점에서 1점으로). 또한 취약계층을 일정비율(가령 30%) 이상 고용한 사회적경제기업에 대해서는 5000만원 이하에서 수의계약제도 신설하기로 했다. 공기업, 준정부기관, 지방공기업의 경영평가 제도를 개편하여 사회적기업 및 사회적협동조합 등의 물품, 용역 구매확대도 같은 맥락이다(2018년도 국가공공기관 경영평가 편람).

다음은 인력지원이다. 현재 한국사회에서는 다양한 사회적경제 관련교육이 이루어지고 있다. 2017년에는 114개 기관에서 총 321개 사회적경제 교육 프로그램을 제공하였으며, 연 교육받은 인원도 5만8천여명에 달한다고 조사된다. 초중고등학교에서의 사회적경제 교육만이 아니라, 공무원직무교육, 평생학습교육, 각종의 직업훈련교육 속에 사회적경제 교육은 중요한 부분으로 자리 잡고 있으며, 청년인재 유입을 위한 사회적경제 창업지원도 상당히 이루어지고 있다. 청년 사회적기업가 육성사업은 연 예산 350억원 정도의 예산으로 이루어지며, 대학에서는 교육부 지원에 의해 사회적경제 리더과정이라고 하는 비학위 과정이 운영된다.

그 외에도 다양한 세제지원 및 국유물품 등의 지원이 이루어진다. 현재 사회적기업을 대상으로 하는 기부금 인정제도를 사회적협동조합에게까지 적용하며, 사회적협동조합에 대한 지방세감면 조례 또한 확대를 유도하려 하고 있다. 가령 서울시 및 자치구 등 일부 지자체는 사회적협동조합에 대해 취득세 50% 및 등록면허세 정액 감면 등 지방세감면제도를 이미 운영 중이다. 사회적경제기업이 국유건물에 입주 시 대부료 감면, 수의계약 허용, 매각시 장기분납(5년) 등 우대 적용하며, 정부의 불용품(내구연한 도래 PC, 책상 등)의 무상 양도 대상으로서 지금의 지자체 및 비영리법인에 한정되어 있던 것을 사회적경제기업에게까지 확대시키는 것도 추진 중이다.

(각주)

1. European Parliament resolution of 19 February 2009 on Social Economy(2008/2250(INI)). 자세한 것은 유럽의회 홈페이지(http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/) 참조.

2. 2009년12월18일 유엔총회 결의문(64/136), “Cooperatives in social development”

3. https://www.un.org/en/events/coopsyear/

4. European Economic and Social Committee, The Social Economy in the European Union, 2012년, 38-42쪽 통계표 참조.

5. 일자리위원회, 『사회적경제 활성화 방안』(2017년10월), 6쪽.

6. THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS, Social Business Initiative: Creating a favourable climate for social enterprises, key stakeholders in the social economy and innovation, 2011년10월.

7. European Parliament resolution on Social Entrepreneurship and Social Innovation in combating unemployment, 2015년9월, 유럽연합 홈페이지 참조.

8. 일자리위원회, 『사회적경제 활성화 방안』(2017년10월), 7쪽.

9. 이하의 설명은 사회적경제 활성화 방안(‘17.10.18, 제3차 일자리위원회), 사회적금융 활성화 방안(’18.2.8, 국정현안점검조정회의), 소셜벤처 활성화를 통한 일자리 창출방안(‘18.5.16, 제6차 일자리위원회), 사회적경제 인재양성 종합계획(‘18.7.3, 국무회의), 자활기업 활성화 대책(‘18.7.26), 제3차 사회적기업 육성 기본계획(’18~22)(’18.11.9, ’18년 제5차 고용정책심의회)의 자료를 요약 정리한 것이다.

10. 영국에서는 2012년 사회투자도매은행(Social Investment Wholesaler)인 BSC를 설립했다. 휴면예금 4억￡와 4대 대형은행의 2억￡출자로 재원(6억￡)을 조성하고, 이 자금은 민간자금과 매칭투자를 전제로 사회적금융중개기관(SIFIs)을 통해 간접지원을 채택.