한국형 제3의 길

김종걸(한양대학교 국제학대학원 원장)

경제학의 탄생 이래 시장의 역동성과 효율성을 증명하는 것은 경제학의 주요 목적이었다. 인간은 자신이 필요한 재화를 생산하고 분배하는데 시장보다 더 유능한 곳을 발견하지 못한 것도 사실이다. 그러나 현실의 시장의 얼굴은 전혀 다른 모습을 가진 경우가 많다. 독점이라는 형태로 일부에게 장악되기도 하고, 많은 사람에게 안정된 일자리와 필요한 재화·서비스 공급에 실패하기도 한다. 가끔은 폭주하여 경제위기란 형태로 많은 사람을 혼돈에 빠트린다. 세상은 여전히 가난하고 불평등하며 환경, 의료, 식량, 노동 등 인간사회를 구성하는 최소한도의 공공성도 확보되지 않는 경우가 많다.

그러나 정부가 이 문제를 잘 해결하리라는 보장도 없다. 정부란 구체적으로는 정치인과 공무원의 세계를 말하며 많은 경우 개인과 조직의 이익에 충실하다. 그리고 그리 우수하지도 않다. 이제는 시장과 정부를 넘어선 새로운 기획이 필요하다. 변혁의 가장 중심내용은 모든 권력을 수요자 중심으로 재편하는 것이다. 시장의 권력이 수요자에게 존재하고, 정부의 권력이 시민공동체에 의해 견제 받는 것, 시민공동체 스스로가 ‘사회적 공통자본’을 생산하고 관리하는 것, 그것이 한국형 제3의 길이다.

1) 정부와 시장이라는 ‘우상’

과거 미국 시카고대학의 한 세미나에서 자유지상주의자 밀턴 프리드먼(Milton Friedman, 1912-2006년, 1976년 노벨경제학상 수상)은 이렇게 말했다고 한다.

“대다수의 흑인들이 10대의 나이에 공부를 열심히 해서 상급학교로 진학할지 아니면 그냥 놀고 지낼지에 대해 선택해야할 때, 그냥 노는 것을 선택한다. 그래서 학력도 낮고, 기술수준도 낮아, 경제적 빈곤의 상태에 있는 것이다. 흑인들이 스스로의 자유의지에 따라서 합리적 판단에 근거하여 선택한 결과에 대해서, 우리 경제학자들이 좋고 나쁨을 이야기할 필요조차 없는 것이다.”

그때 한 흑인 대학원생이 손을 들어 말했다. “프리드먼 교수님, 저에게 부모를 선택할 자유가 있었나요?” 같은 시기 시카고대학의 교수로 재직했던 일본의 저명한 경제학자 우자와 히로후미(宇澤弘文)의 증언이다.1)

누구나 부모를 선택할 자유는 없다. 가난한 학생들이 출세를 위해 부모의 인맥을 활용할 ‘자유’도, 내 집 마련과 부모봉양에 휘어 재테크에 전념할 ‘자유’도 없다. 출발점이 다르면 결과도 다른 것이다. 그런데도 경제적 자유주의의 최선봉인 신고전파 경제학에서는 그 모든 행위는 최선의 선택의 결과라고 가정한다. 최선의 선택이 행복한 선택과는 차이가 나는데도 말이다.

그러나 주의할 것은 신자유주의라는 것도 하늘에서 그냥 떨어진 것이 아니라는 점이다. 그것은 케인스주의 복지국가가 초래했던 정부기구의 비대화와 비효율이라는 문제에 대한 ‘해결책’으로서 도입되었다는 역사적 사실을 우리는 상기해야 한다.

적어도 1929년 대공황에서의 미국의 성공적인 탈출, 그리고 2차 세계대전 이후 1960년대까지의 고도성장은 케인스주의의 성공을 보장하는 듯했다. 그러나 최근 경제사학계의 연구결과에서 보이듯, 당시 미국의 뉴딜정책은 효과가 거의 없었다는 비판도 제기된다.2) 또한, 2차 세계대전 이후에도 1970년대에는 케인스의 재정정책이 제대로 효과를 발휘하지 않아 결국 물가상승으로만 귀결되는 스태그플레이션(stagflation)의 시대였던 것도 엄연한 사실이었다. 그러한 차원에서 신자유주의를 단순히 거대자본과 주요 선진국의 ‘이권(利權)확대’를 위한 ‘기획’으로만 폄하하는 것은 공정하지 않은 사고방식이라고 생각한다.

자본주의 전개과정 속에서 ‘고전적 자유주의’(A.Smith)에서 ‘사회적 자유주의’(J.S.Mill), ‘케인스주의(J.M.Keynes)’로 이어지는 국가역할의 증대과정은, 재정팽창, 국민부담의 증대, 인플레이션, 사회시스템의 관료화와 경직화 등의 문제를 노정했으며, 이것이 또 다시 시장원리로의 귀환이라고 하는 신자유주의적 개혁을 불러왔음은 인정해야 한다.

이근식 교수는 『신자유주의』라는 책에서 신자유주의의 최대의 공적이 있다면 바로 “정부에 대한 환상을 깨우쳐주었다는 것”이라고 말하며, 정부란 “전지전능하고 공평무사한 신비한 존재가 아니고 보통사람과 똑 같이 정보도, 능력도 부족하고 이기심에 따라 행동하는 부족한 인간인 정치인과 관료들”이기 때문에, “이들에게 더 많은 권한을 줄수록 국가의 실패가 증가하게 된다.”고 말한다. 이후 정부가 그리 ‘똑똑’하지도 ‘공정’하지도 않음을 3명의 신자유주의 이론가, 하이에크(Friedrich August von Hayek, 1899-1922년), 프리드만(Milton Friedman, 1912-2006년), 뷰케넌(James McGill Buchanan, 1919-2013년)을 통해 잘 밝혀내고 있다.

개입주의자들은 정부에 대한 환상을 품고 있고 자유방임주의자들은 시장에 대한 환상을 품고 있다…..둘 다 우상숭배이다….정부의 실패를 경시하고 정부의 성공을 과신하는 개입주의자들도, 시장의 실패를 경시하고 시장을 과신하는 자유방임주의자들도 모두 생각이 치우쳤다. 정부가 모든 시장의 실패를 치유할 수 있는 것도 아니며 시장이 모든 경제문제를 해결할 수 있는 것도 아니다.3)

2) 사회적 공통자본이라는 사고방식

그렇다면 개입주의와 자유방임주의자들을 넘어선 그 어딘가의 지점에 도달하기 위해 우리가 생각해야 될 것은 무엇인가? 먼저 생각해야 할 것은 ①시장에 맡겨야 할 것과 그렇지 말아야 할 것을 구분하는 것이며, ②시장에 맡기지 않았을 때 그 공급주체를 정부까지 포함하여 누가 담당할 것인가를 결정하는 것이다. 이 문제를 사고하는데 있어서 필자는 우자와 히로후미(宇?弘文)의 ‘사회적 공통자본’(social common capital)이라는 개념이 상당히 유용하다.

우자와의 생각을 간단히 정리한다면 다음과 같다. 첫째, 인간의 존엄과 시민적 자유를 유지하기 위한 자연환경과 제도적 기반(총칭하여 사회적 공통자본)은 잘 유지되어야 한다. 둘째, 사회적 공통자본은 너무나 중요함으로 이것의 공급 및 관리는 시장적 기준 혹은 관료적 기준이 아니라, 사회적 기준에 따라야 한다. 셋째, 구체적으로는 시민공동체(common)에 의해 관리되는 것이 바람직하며, 지방정부·중앙정부는 이들을 도와주는 방식으로 운영되어야 한다.

사회적 공통자본은 하나의 국가 내지 특정지역에 살고 있는 모든 사람들이 풍요로운 경제생활을 영위하고, 우수한 문화를 전개하며, 인간으로서 매력 있는 사회를 지속적이고 안정적으로 유지하는 것을 가능하게 하는 자연환경과 사회적 장치를 말한다. 사회적 공통자본은 한 사람 한 사람에 대해 인간적 존엄성을 지켜주고, 정신의 자립을 뒷받침하며, 시민으로서의 기본적 권리를 최대한 보장하는데서 불가결한 역할을 수행한다. 사회적 공통자본은 설령 사적소유 혹은 사적관리가 인정되는 희소자원으로 구성돼있다고 해도 사회전체의 공통재산으로서 사회적인 기준에 따라 관리, 운영되어야 한다….사회적 공통자본은 크게 보아 자연환경, 사회적 인프라, 제도자본의 3가지 범주로 나누어 생각해 볼 수 있다. 자연환경은 대기, 물, 산림, 하천, 호소, 바다, 연안습지대, 땅 등이다. 사회적 인프라는 도로, 교통기관, 상하수도, 전력, 가스 등과 같이 보통 사회자본이라 불리는 것이다….제도자본은 교육, 의료, 금융, 사법, 행정 등의 제도를 넓은 의미에서 자본으로 생각한 것이다.”4)

우자와는 신고전파 주류경제학에서 말하는 단순한 ‘공공재’의 사고방식(비배제성과 비경합성을 가진 재화)에서 벗어날 것을 주문한다. 주류경제학에서는 재화 및 서비스를 소비하는 것에 대한 배제비용이 너무 큰 경우(비배제성), 혹은 여러 사람이 그 재화 및 서비스를 소비해도 제품자체가 줄어들지 않는 경우(비경합성)에는 시장에 그 공급을 맡기는 것은 어려우며, 그 때문에 정부가 직접 공급해야 한다고 말한다. 바다위에 서 있는 등대는, 등대를 보았는지 여부를 지나가는 배를 모두 세워 물어보고 비용을 징수할 방법이 없으며, 배 하나가 등대를 보았다고 등대자체가 없어지는 것도 아니기 때문에 등대를 시장에서 공급하기 어렵다는 것이다. 완벽히 비배제성과 비경합성을 가진 재화 및 서비스의 사례는 그리 많지 않으나 치안, 도로, 방파제 등과 같은 것들은 단지 시장에서 공급되기에는 어려운 것도 사실이다.

그러나 교육과 의료, 식수와 같은 것은 어떻게 될까? 교육과 의료는 교사와 의사의 노동시간이 한정되어 있다는 차원에서 ‘경합적’이며, 교실과 수술실에 들어갈 수 있는 인원이 한정되어 있다는 차원에서 ‘배재성’을 가진다. 식수 또한 얼마든지 시장에서 공급 가능하다. 그러면 교육, 의료, 식수의 공급을 시장에 맡기는 것이 옳을 것인가? 우자와의 대답은 ‘No’이다. 시장에 맡길지 말지를 결정하는 것은, ‘재화의 속성’이 아니라 인간의 권리를 보장하는 ‘사회적 필요’라는 것이다. 당연히 의료, 교육, 식수 등은 사회적 공통자본으로서 관리되어야 한다.

이러한 사회적 공통자본의 인식은 오스트롬(Elinor Ostrom)의 ‘공유자원’이라는 관점과는 차이가 난다. 오스트롬은 ‘공유자원’의 개념을 ‘재화의 속성’에서 찾았으나 우자와는 앞에서 설명한 것과 같이 ‘사회적 필요’에 의해 결정한다. 가령 오스트롬은 『공유의 비극을 넘어(Governing the Commons)』라는 책에서, “공유자원이란 천연자원이든 인공자원이든 그 규모가 충분히 크기 때문에 잠재적 수혜자들을 자원 활용에 의한 편익에서 배제시키는 것이 불가능하지는 않지만, 그것에 상당한 비용을 지불해야 하는 자원”이다. 구체적으로는 “어장, 지하수대, 방목지대, 관개수로, 하천, 호수, 대양 및 여타 수자원” 등이 여기에 해당된다고 정리한다. 또한 ‘공유자원’이 ‘공공재’와 다른 점은 “공공재의 경우 어느 한 사람이 그 재화를 소비하는 것은 다른 사람들이 소비할 수 있는 그 재화의 양을 줄이지 않으나….공유자원은 그 사용으로 인한 ‘혼잡효과’나 ‘남용’의 문제가 만성적으로 존재한다.”고 말한다. 그래서 관리가 필요하다는 것이다.5)

오스트롬이 노벨경제학상을 받은 학문적 성과는 공유자원은 자원 사용자들의 자발적인 협력과 내부규율에 의해서 더욱 효율적으로 관리가 가능하다는 논리를 잘 설명했기 때문이다. 공유자원에 대한 시민공동체의 관리가 필요하다는 인식은 둘 다 공유하고 있으나, 관리대상의 설정방식은 서로 다르다.6)

다음에 제기되는 문제는 사회적 공통자본을 누가 생산 및 관리해야 하는가의 논제다. 우자와는 “개인도 국가도 아닌 커먼스(commons)”라고 대답한다. 우자와에게 있어서의 ‘커먼스’란 개념은 자연자원으로서의 커먼스(공유자원)와 그것을 관리하는 사회자본으로서의 커먼스(시민공동체)를 포함하는 개념이다. 그는 2002년 다나까 야스오(田中康夫) 나가노현(長野?) 지사의 의뢰로 작성했던 ‘나가노 중장기비전’의 기본정신을 다음과 같이 요약한다.

- 각 지역에 있는 자연환경, 지역의 경제, 문화, 전통적 기술, 인간적 연대를 중시한다. 그곳에서 생활하는 주민들이 중심이 되어 사회적 공통자본을 유지·관리하고, 지역주민이 주체가 되는 지역사회를 만들어간다.

- 이런 시민공동체(커먼스)의 주체적인 활동과 함께 거기서 불가능한 것을 지방정부 혹은 중앙정부가 보완한다.

- 행정은 지역주민과의 협력으로 시민공동체(커먼스)를 같이 만들어 간다. 그들의 역할은 시민공동체(커먼스)가 형성되고 그 목적이 잘 작동될 수 있도록 제도적 조건을 정비하고, 조정해 나가야 한다.7)

위와 같이 생각해 보면 이것은 EU의 자치헌장의 기본정신인 보완성원리와 맥락은 같다. 개인이 불가능한 것은 가족이 하고, 가족이 불가능하면 지역사회가 하고, 지역사회가 불가능하면 기초단위정부가 하고, 광역단위, 중앙, EU 차원에서 서로 보완하는 형태로 연결되어 있는 것이다. 따라서 공공부문을 관리할 책무와 권한도 1차적으로는 지역공동체에 있다는 사고방식과 크게 차이가 없다.

결국 필자가 강조하고 싶은 것은 이것이다. 시장은 그 특유의 역동성과 효율성을 유지하는 것은 아주 중요하다. 정부는 시장의 실패를 시정하며 국민의 풍요로운 삶을 위해 노력해야 한다. 시장과 정부가 가지고 있는 적극적 역할을 부정할 필요는 없다. 그러나 시장과 정부가 불완전하다는 엄연한 현실을 생각하면 우리는 시장과 정부를 보완하는 새로운 장치가 필요하다. 그것이 바로 시민의 자발적 참여를 조직하는 일이다. 그리고 이들에게 가능한 많은 사회적 공통자본(자연환경 및 의료, 복지, 교육 등)의 생산 및 관리를 맡기는 것이다. 지역에서 의료수요자가 만든 의료공동체(의료생협)은 사회적 공통자본을 시민공동체가 관리하는 대표적인 사례다. 2019년 현재 한국 땅 여기저기서 벌어지고 있는 시민공동체의 새로운 시도들은 시장과 정부의 실패를 보완하고 한국인의 삶의 질을 높이는 중요한 원동력이 될 수 있다. 결국은 기존의 시장과 정치·관료체계의 외곽에 건강한 시민사회의 거대한 저수지를 만들고, 이들로 하여금 점차 더 많은 사회적 공통자본을 공급하고 관리하게 하는 것이 필요하다. 이것이 한국형 제3의 길의 내용이다.

1) 우자와는 세계적인 수리(數理)경제학자다. 1951년 도쿄(東京)대학 수학과를 졸업하고 일본의 수리통계연구소에 근무하고 있었으나, 미국 스텐포드 대학의 애로(Kenneth Joseph Arrow, 1971년 노벨경제학상 수상) 교수에게 보낸 논문이 인정받아 그의 연구조수로 미국으로 건너간다. 이후 스텐포드, 버클리 대학에서 연구하다, 1964년 시카고대학의 교수로 부임한다. 1968년에는 도쿄대학으로 돌아와 진보적 입장에서 다양한 연구와 활동을 이어나갔다. 우자와는 시카고대학 교수 시절 프리드만을 참 싫어했던 것 같다. 그의 많은 저서에는 프리드만에 대해 부정적인 이야기가 아주 많다. 위의 사례는 우자와 히로후미(宇澤弘文), 『社?的共通資本としての?療』(東京大?出版, 2010年)의 33쪽 참조.

2) Gene Smiley, Rethinking the Great Depression(유왕진 옮김,「세계대공황」, 지상사, 2008년) 참조.

3) 이근식, 『신자유주의; 하이에크·프리드먼·뷰캐넌』(기파랑, 2009년)의 70쪽.

4) 우자와 히로후미(宇?弘文), 『社?的共通資本』, 岩波新書(이병천 옮김, 『사회적공통자본』, 필맥, 2008년)의 11-13쪽. 우자와는 사회적공통자본을 일본에서 어떻게 운영할 것인가에 대해 다양한 공동작업을 통해 구체화하고 있다. 우자와 히로후미 등, 『都市のルネッサンスを求めて』(東京大?出版, 2003년), 『社?的共通資本としての川』(東京大?出版, 2010년), 『社?的共通資本としての?療』(東京大?出版, 2010년) 참조.

5) 엘리너 오스트롬(Elinor Ostrom), Governing the Commons(안도경 옮김, 『공유의 비극을 넘어』, 알에이치코리아, 2010년)의 70-71쪽, 73쪽. 개릿 하딘(Garrette Hardin)의 논문은, “The Tragedy of the Commons”, Science, 162, 1968. 그 내용에 대해서는 오스트롬 저작의 제1장에서 잘 설명되어 있다. 또한 하딘의 논리와 우자와의 논리의 차이점에 대해서는 진노 나오히코(神野直彦), 「地方分?」(전게의 『社?的共通資本としての川』의 제14장)의 414-416쪽에 잘 설명되어 있다.

6) 필자는 우자와의 사회적 공통자본이 면밀히 ‘개념화’되어 있다고 보지는 않는다. 사회적 공통자본은 기존의 ‘자본’ 개념, 즉, 물적자본(physical capital), 인적자본(human capital), 사회관계자본(social capital), 문화자본(cultural capital)보다 상당히 넓은 범위를 포괄하며, 그만큼 면밀히 개념화시키기도 어려운 것이 현실이다. 그럼에도 불구하고 적어도 ‘시민적 권리’를 확보하기 위해 사회적으로 통제해야만 하는 ‘영역’을 확정했다는 점에서 다분히 ‘실용적’이며, 따라서 향후 다양하게 이론적·실천적으로 확대시켜 가야 할 ‘상상력’의 원천을 제공했다는 측면에서 의의가 있다고 생각한다.

7) 우자와 히로후미의 전게서, 『社?的共通資本としての川』의 160-163쪽.